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南京卓远推出“绩效管理专栏”。首先，从重新认识PPP项目绩效管理开始，对全面预算绩效管理与PPP项目绩效管理的发展脉络进行合并梳理，重新理解PPP项目绩效管理的在PPP发展中的意义；然后，对PPP项目绩效管理实施、应用、应对等方面，对PPP项目绩效管理进行全方位的实践解析；最后，再从PPP项目绩效管理的实践回溯，对进一步完善全面预算管理实践方面的问题进行综合分析，使对绩效管理的认识形成闭环。整个专栏分为四大模块，争取用12-15篇左右的文章建立对全面预算绩效管理与PPP项目绩效管理关系新的认知，并对具体实践提出有益的卓远建议。
文章选读：
对PPP项目开展绩效评价工作，急需设计一套覆盖全面、重点突出、简单精炼、通俗易懂、简便易行的绩效评价指标体系。南京卓远基于大量的PPP项目绩效管理咨询服务经验，对PPP项目绩效评价指标体系完整性以及绩效评价指标完整性设计开展深入研究，提出设计思路与建议。
全文3968字 | 阅读约9分钟
来源：南京卓远
作者：陈飞虎、王冠
浅谈PPP项目绩效评价指标体系的构建思路
据全国PPP综合信息平台管理库项目2020年7月报显示，从2014年推出PPP模式至2020年7月底，在管理库中项目数量为9668个，投资额累计15万亿元，经采购程序签署合同落地项目数6626个，落地项目中，累计开工项目数3964个，投资额累计5.9万亿元。投资额数万亿级的项目进入绩效管理实施阶段，PPP项目实施全面绩效管理的重要性、紧迫性已经日益显现。
但是，目前管理库中PPP项目关于绩效评价指标体系框架完整性以及绩效评价指标完整性问题，90%以上项目均不符合《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引的通知》（财金〔2020〕13号）（以下简称“13号文”）规范要求。常见的问题有：绩效目标缺失、目标设置不规范、不清晰；绩效指标缺乏可比性、绩效评价指标宽泛笼统、繁杂而不适用，绩效评价指标体系不完整，无细化的三级指标等问题。
对PPP项目开展绩效评价工作，急需设计一套覆盖全面、重点突出、简单精炼、通俗易懂、简便易行的绩效评价指标体系。南京卓远基于大量的PPP项目绩效管理咨询服务经验，对PPP项目绩效评价指标体系完整性以及绩效评价指标完整性设计开展深入研究，提出设计思路与建议。
一、绩效评价指标体系设计思路
绩效评价指标体系设计一般要遵循以下思路：首先，确定评价对象，根据PPP项目实施主体、目标、内容不同，设置不同维度的绩效评价指标体系；然后，基于逻辑因素法以及13号文要求，设计一级评价指标；其次，根据项目特性、合同要求及行业规范细化制定二级、三级、四级指标；再次，对绩效评价指标进行筛选；最终，形成绩效评价指标体系。
1、根据PPP项目实施主体、目标、内容，设置不同维度的绩效指标体系
PPP项目绩效评价对象是项目自身，但因项目实施主体不同，分为项目公司和实施机构，故需要设置两个维度层面的绩效评价指标体系，即针对项目公司绩效评价指标体系和实施机构绩效评价指标体系。
财政部PPP中心按行业领域将PPP项目划分为19个一级领域，因所属领域不同，PPP项目绩效评价内容也不同，其中，以城镇综合开发类项目为例，涉及多个行业或领域，应结合绩效评价内容设计多个行业领域维度的绩效评价指标体系。
2、设计一级绩效指标
基于逻辑因素法以及13号文要求，PPP项目一级绩效指标可分为三类：项目产出指标、项目效果指标以及项目管理指标，一级指标的设计规定了绩效评价的基本面向，可使绩效评价层面条理化，绩效评价具有可比性。
3、制定二级、三级、四级指标
二级指标：亦称基本指标。或称指标内容、中间段指标，是绩效评价手段的体现，作为一级指标的载体和外在表现，需结合13号文要求并根据项目所属领域、项目特点进行编制。
三级、四级指标：亦称指标要素。即具体指标，是评价内容的实质性和具体表现，一般需要进行量化考量。一般类项目设计到三级指标即可，部分复杂类项目或因行业规范要求，可能会涉及到四级指标。
二级、三级、四级指标制定，需要做充分的前期调查和资料收集、整理和研究工作，一般来说，建设期产出、运营期产出类绩效指标设计标准应以行业规范或地区标准以及PPP合同权利义务约定作为硬性指标；对项目公司组织管理、资金管理、财务管理、档案管理、制度管理、信息公开管理等内部管理的要求则以PPP合同约定条款设定相应绩效评价指标；同时，根据可研报告、PPP项目实施方案及PPP项目合同，细化项目预期效果，明确项目社会效益、经济效益、生态效益、相关方满意度标准和可持续性的相关内容。
4、筛选绩效指标
依据13号文的要求，绩效评价指标体系初步拟定后，从绩效指标相关性原则、重要性原则、可比性原则、系统性原则、可操作性原则、稳定性与前瞻性相结合原则等六个方面对绩效指标进行论证，衡量指标是否能达到上述原则性要求，对于重复的、复杂的、指向不明确的、难以量化的、难以获取原始数据的、不符合物有所值理念，难以体现成本效益要求的、关联度差的绩效指标要进行调整或者替换。一般可采用主成分分析法、层次分析法、专家打分法进行指标筛选。
5、形成完整的绩效评价指标体系框架
项目实施机构组织2-3轮的绩效指标评估筛选后，上报财政部门，由其会同相关主管部门从依据充分性、设置合理性和目标实现保障度等方面进行审核，最终，形成一套覆盖全面、重点突出、简单精炼、通俗易懂、简便易行的绩效评价指标体系框架。
6、PPP项目绩效评价指标体系框架（建设期、运营期）
以上文设计思路为基础，下面简单介绍某PPP项目的绩效评价指标设计框架。该项目基于建设期和运营期两个阶段构建了绩效评价指标体系，首先，确定一级指标，细分为三类：项目产出指标、项目效果指标、项目管理指标；其次，通过一系列的绩效指标筛选过程（主要是对重复的、复杂的、指向不明确的、难以量化的、难以获取原始数据的、不符合物有所值理念，难以体现成本效益要求的、关联度差的绩效指标要进行调整或者替换），确定建设期14个二级指标，运营期13个二级指标；最后，构建出建设期、运营期绩效评价指标体系，具体如下表1、表2所示：
表1 建设期绩效评价指标体系框架
表2 运营期绩效评价指标体系框架
二、绩效评价指标设计思路
1、绩效评价指标的构成要素
按照13号文的要求，完整的PPP项目绩效评价指标应由绩效指标名称、指标解释、指标权重、评价标准、评分方法与数据来源等六要素构成，具体各要素解释如下表3所示：
表3 绩效评价指标的构成要素
其中，如何确定指标权重及制定评价标准是绩效指标设计的重难点，下面着重探讨“绩效指标权重”、“绩效指标评价标准”两个要素指标。
2、确定绩效评价指标权重
（1）指标权重的概念
指标权重是一个相对的概念，某一指标的权重是指该指标在整体评价中的相对重要程度。指标权重的确定既是绩效好坏的量化过程，也是绩效评价指标的选择过程。
（2）指标权重确定的原则
权重要突出评价的关键，遵循以下原则：
①分类设计：资金用途不同，权重分配有所侧重；
②突出绩效：侧重产出指标，产出指标>效果指标＞=管理指标；【60-80】-[10-20]-[10-20]
③资金占比：根据子项在资金中占比分配权重。
（3）确定指标权重思路
一般可采用专家打分法、层次分析法、经验分配法确定指标权重。实操中各绩效评价指标权重在整个绩效评价指标体系中的权重取值思路有四，其一简单按照该子项目投资额占项目总投资额的比例；其二按照该子项目的运营成本占总运营成本的比例；其三，在综合考虑不同子项目运营的重要性、复杂程度以及资产运营与产出绩效的关联性等方面因素后由专家会议确定权重；其四，行业规范。
3、制定绩效指标评价标准
评价标准是确定评价结论的基本标尺，是判断绩效水平的客观依据。根据评价对象的特点，可以选用不同的评价指标标准。评价标准一般来源于计划标准、行业标准、历史标准、通用标准或其他经相关主管部门确认的标准等。
4、完整的绩效评价指标展示
表4 绩效评价指标——项目完工率
表5 绩效评价指标——成本控制有效性
三、总结
构建完整的PPP项目绩效评价指标体系，不仅包含完整的绩效评价指标体系框架，还包含完整的绩效评价指标。完整的绩效评价指标体系框架规定了绩效评价指标的基本面向，可使绩效评价层面条理化，绩效评价具有可比性，同时，完整的绩效评价指标又是绩效评价指标体系框架的基石。通过建立PPP项目绩效评价指标体系，可加快PPP项目实施进度、确保PPP模式规范运行和可持续发展，特别是对实现高质量PPP项目绩效管理将发挥重要作用。
2、产出指标与效果指标，社会效益指标取值及评价
产出指标与效果指标?社会效益绩效指标反映相关产出对社会发展带来的影响和效果，用于体现项目实施当年及以后若干年在提升治理水平、落实国家政策、推动行业发展、服务民生大众、维持社会稳定、维护社会公平正义、提高履职或服务效率等方面的效益必须在相关指标中明确当年及以后一段时期内预期效益发挥情况，我来为大家讲解一下关于产出指标与效果指标?跟着小编一起来看一看吧!
产出指标与效果指标
社会效益绩效指标。反映相关产出对社会发展带来的影响和效果，用于体现项目实施当年及以后若干年在提升治理水平、落实国家政策、推动行业发展、服务民生大众、维持社会稳定、维护社会公平正义、提高履职或服务效率等方面的效益。必须在相关指标中明确当年及以后一段时期内预期效益发挥情况。
一、社会效益理论分析：对社会效益的分析过去一直停留在定性分析的基础上,但是随着认识问题更加深刻和准确,定量分析社会效益就显得更加紧迫。实际上,对社会效益的定量分析肯定会成为经济学发展的一大重要方向。
(1)社会效益的内涵问题一直困扰学界。总的来说,社会效益评价即是对社会效益的分析,它是在上世纪90年代后才逐渐被人们所重视。不同的学者对社会效益的概念内涵有不同的界定,并且概念有些混乱。所以对社会效益的概念定义远没有达到共识。
(2)对社会效益的评价,即定量研究,必须首先选取指标,这种研究问题的基本方法,已被人们所普遍接受。在社会效益指标的选取上,面临的问题是选取的指标是否包含了社会效益的方方面面,指标能否量化,以及指标之间的关联程度如何。
(3)对社会效益评价的有关模型方法方面。目前所用的模型较多有层次分 析法,模糊综合评判法,神经网络评价法等模型方法,各模型都有不同的局限性。在模型应用方面,不同的学者针对不同的项目或者活动,利用不同的模型进行社 会效益评价。
上面三个问题都是社会效益的理论问题,核心是社会效益的内涵,或者说是 社会效益的概念界定问题。只有这个问题解决了,社会效益指标体系问题和模型 方法研究才有进展的可能,在社会效益评价的应用方面才会有显著的成果。但从另一个方面也说明了，作为第三方机构对于社会效益指标评价的难度有多大！
二、社会效益指标举例分析：如高速公路社会评价指标体系，包括区域内就业情况影响、区域内自然资源产值影响、区域内交通安全效果、运输网效率的变化、文化卫生事业、福利的改善、科技的发展等7个一级指标,每个一级指标下面又包括若干二级指标。
运用层次分析法和模糊综合评判法进行社会效益评价比较常见。赵凤山（1996）在对高速公路评价方法上提出了社会效益评价的基本步骤: 根据一定的 原则,给出了高速公路间接社会效益指标体系的模式,包括两个层次指标;采取 专家打分的方法,建立模糊数学评价模型;最后根据模型进行社会效益的综合评 价,包括对各个指标进行评价,确定权重系数,确立评价标准,进行项目评价。赵风山的方法被引用的比较多,其核心是专家打分法和模糊数学模型,主要应用于对高速公路社会效益进行粗略的定量化探索。
运用神经网络综合评价方法。如周伟等(2000)在《基于人工神经网络的影 响高速公路社会效益量化的变量选择方法》中,以四川省内江市区域经济为例,运用人工神经网络方法,定量分析了影响区域经济各因子的主次顺序,最终为高 速公路社会效益量化的变量选择提供了一种研究方法。刘锡健等(2004)运用神 经网络方法在石油工程项目社会效益进行综合评价。李庆瑞(2005)提出了多层 模糊分析模型,并利用该模型对少洛高速公路进行了社会效益评价。
灰色系统理论。如徐淑雨(2006)利用灰色系统理论建立了灰色线形回归组合模型，并据此测算了厦门海沧公路大桥项目的社会效益。其他的如投入产出模型、系统动力学模型、CGE模型、条件价值评估法等都在不同的项目中得到了应用。
这些方法对于分行业分领域的项目支出社会效益的评价尚处于理论研究之中，而且适用面较窄。
三、社会效益指标完成值取值方式：需要说明的是，不同的项目支出其社会效益的取值方式不同，社会效益绩效指标完成值取值常用的方式有：
1.直接证明法。指可以根据外部权威部门出具的数据、鉴证、报告证明的方法，通常适用于常见的官方统计数据等。2.情况说明法。对于定性指标等难以通过量化指标衡量的情况，由部门根据设置绩效目标时明确的绩效指标来源和指标值设定依据，对指标完成的程度、进度、质量等情况进行说明并证明，并依据说明对完成等次进行判断。3.问卷调查法。指运用统一设计的问卷向被选取的调查对象了解情况或征询意见的调查方法。一般适用于满意度调查等。部门可以根据必要性、成本和实施可行性，明确由实施单位在项目实施过程中开展。4.趋势判断法。指运用大数据思维，结合项目实施期总体目标，对指标历史数据进行整理、修正、分析，预判项目在全生命周期不同阶段的数据趋势。
四、社会效益指标的完成值佐证材料：
1.正式资料。统计年鉴、文件、证书、专业机构意见（标准文书）等。2.工作资料。部门总结、统计报表、部门内部签报、专家论证意见、满意度调查报告、相关业务资料等。对于过程性资料，部门和单位应当在项目实施过程中及时保存整理。3.说明材料。针对确无直接佐证材料或者综合性的内容，由相关单位、人员出具正式的说明。
对于具备条件的社会效益指标，应尽可能通过科学合理的方式，在予以货币化等量化反映的基础上，转列为经济效益指标，以便于进行成本效益分析比较。
总之，作为第三方机构对于社会效益指标还是很模糊的，但需要明确的是，对于社会效益指标的评价首先应因项目而已，有些可以简单通过部门总结或满意度调查报告说明；有的则可以进行定量分析。较为可行的办法是，一定要把社会效益指标分解为几个三级指标，通过细化分解，压缩评价的广度和深度，对准几个影响社会效益的主要因素实施评价，如项目的社会效益可分解为社会治理水平、政策执行情况、推动行业发展方面、服务社会大众、维持社会稳定、提高履职或服务效率等，才能提升社会效益指标的评价水平。
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